【律师视角】分布式光伏发电项目组件“身高”那些事儿

引言

在分布式光伏发电项目开发建设中，追求更高的发电量和更优的土地利用效率是每个投资者和开发者的目标。为此，一些项目可能会考虑采用更高尺寸的光伏组件，以期获得更好的经济效益。然而，当组件的“身高”——特别是安装高度——超过2.2米这一常见限值时，背后潜藏的法律风险您是否充分了解？今天，我们就从法律合规的角度，来聊聊光伏组件“超高”那些事儿。

一、“2.2米”从何而来？

“2.2米”这个数字并非光伏行业的专属标准，而是源自我们国家关于建筑物和构筑物界定以及相关规划许可管理的基本规定。

根据《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T 50353-2013）等相关规定，高度在2.2米及以上的永久性建筑空间通常会被认定为“建筑物”或“构筑物”的一部分，并可能涉及建筑面积计算等问题。 而对于高度不足2.2米的，则可能被视为“设施”或不计算建筑面积的结构。

这一界定至关重要，因为它直接关系到项目是否需要履行规划审批手续。

二、开工建设想要简化程序，光伏组件“身高”问题不容忽视

为规范分布式光伏发电开发建设管理，促进分布式光伏发电高质量发展，适应新形势、新要求，2025年1月17日，国家能源局对《分布式光伏发电项目管理暂行办法》¹（国能新能〔2013〕433号）进行了修订，发布《分布式光伏发电开发建设管理办法》²。

2013版的《分布式光伏发电项目管理暂行办法》提出了分布式光伏发电项目备案工作尽可能简化程序规定，而今年新出台的《分布式光伏发电开发建设管理办法》进一步明确“利用既有建筑物及其附属场所的，可按照简约高效的原则，在符合建设要求的条件下免除用地预审与规划选址、规划许可、节能评估等手续。”

不同省市或地区针对辖区内的建设工程项目有制定规划许可“豁免清单”。以广东省佛山市为例，“光伏板顶端距离屋顶平面的高度不高于2.2米的分布式光伏设施”纳入佛山市自然资源局发布的《佛山市建设工程规划许可、乡村建设规划许可豁免项目清单（2024版）》，作为无需办理《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》的工程情形之一。

需要注意：规划许可豁免，并不意味着此类光伏设施可以“随心所欲”建设。豁免项目及建设行为 还应符合消防安全、道路交通安全、建筑安全、城市市容市貌、户外广告、物业管理、市政管理、房屋使用安全、土地管理、应急管

三、 “豁免”的核心问题与政策考量

根据《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。因此， 光伏板顶端距离屋顶平面的高度不高于2.2米的分布式光伏设施“豁免”的核心：光伏组件的铺设不能被认定为是“需要规划许可的建筑物/构筑物” ，不能被认定为具有独立使用功能的“建筑物”或需要严格规划管控的“构筑物”，而更多被视为一种“附属设施”、“设备”或“装置”。

在光伏组件的铺设安装中，出现下列行为就有可能超越“豁免”的红线，属于违法建设的禁止性行为：

（1）在违法建筑上进行安装；

（2）以光伏发电项目名义擅自修建建筑物/构筑物，如在建筑物屋顶砌筑砖混砌体用作光伏发电设施的支架，在建筑的屋顶、屋面、屋旁等砌筑用于光伏发电项目的设备用房；

（3）在屋顶搭建蓬类构筑物或者设施的，形成建筑使用空间。

将“光伏板顶端距离屋顶平面的高度不高于2.2米的分布式光伏设施”纳入规划许可豁免清单，笔者认为主要是基于以下几方面的政策考量：

一是加速能源转型与简化审批。豁免低高度光伏项目的规划许可，可大幅降低企业与居民的开发成本，缩短项目落地周期，激发社会资本参与分布式光伏的积极性，助力“双碳”目标实现，同时落实“放管服”改革，提升行政效率。

二是保障城市空间与安全底线。2.2米高度通常低于建筑女儿墙或屋顶障碍物，可减少对天际线、相邻建筑采光的影响；同时降低风荷载风险与消防隐患，确保项目符合结构安全与消防规范，避免过度干预小微项目的同时守住安全红线。

三是促进民生与规划协同。政策精准覆盖居民屋顶、中小厂房等小微场景，推动能源普惠；严格限定豁免范围，未突破城市总体规划对建筑高度的管控，实现“抓大放小”，平衡发展需求与规划秩序。

四、光伏组件安装高度超过2.2米，违反规划许可豁免的法律风险？

在佛山地区，如果分布式光伏发电项目中的组件（通常指其最高点距铺设平面或安装基础顶面）高度超过2.2米，未取得规划许可擅自建设的，可能被城乡规划主管部门认定为“违法建设”，面临责令停止建设、限期改正、罚款（工程造价5%-10%），甚至限期拆除的行政处罚。项目投入巨资后若被要求拆除，损失将极为惨重。

法条依据：

《城乡规划法》第六十四条　未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

《广东省城乡规划条例》第四十条 在城市、镇规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、桥梁和管线等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。前款规定的镇人民政府应当在核发建设工程规划许可证后向所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门备案。

第八十条 建设单位或者个人违反本条例第四十条规定，未依法取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由当地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：

（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度且超出合理误差范围的；

（二）违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；

（三）侵占现状及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；

（四）占用各级文物保护单位、历史建筑保护范围用地进行建设的；

（五）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；

（六）在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；

（七）其他无法采取改正措施消除影响的情形。

前款第（一）项规定的合理误差范围的标准，由省人民政府城乡规划主管部门制定。本条第一款规定的违法收入，按照该建设工程的销售平均单价或者市场评估单价与违法建设面积的乘积确定；建设工程造价按照有违法建设情形的单项工程造价确定，其中房屋建筑工程按照单体建筑物工程造价确定。

五、 如何有效防范和应对超高风险？

1、前期充分论证与设计优化：

在项目可行性研究和初步设计阶段，就应充分考虑组件安装高度的合规性，优先选择符合规划要求的设计方案。 若确有必要采用较高组件或安装方式，务必将“是否需要规划许可”作为核心问题进行专项论证。

2、主动与主管部门沟通确认：

关键动作： 就组件安装高度问题，主动、尽早与当地城乡规划部门、自然资源和规划局进行沟通，明确项目所在地对此类光伏设施高度的具体认定标准和管理要求。不同地区执法尺度可能存在差异，以地方主管部门的书面或口头答复（如有可能争取书面意见）为准。

提示： 不要仅凭经验或“行业惯例”想当然，务必以官方口径为准。

3、完善相关审批手续：

如果经沟通确认超高组件需要办理规划许可，则务必按规定程序申请，确保项目建设合法合规。

4、合同风险防范：

在与EPC总包商、设计单位的合同中，明确约定组件选型、安装高度等技术参数需符合规划等法律法规要求，并约定因设计或施工原因导致超高引发合规风险时的责任承担条款。

5、建立合规审查机制：

在项目开发全流程中引入合规审查，特别是对规划、土地、建设等关键环节的合规性进行把关。必要时，可聘请专业律师提供法律意见。

六、 结语

“2.2米”并非一个绝对不可逾越的数字，但其背后反映的是规划审批这一核心法律程序的要求，而且目前国内不同地区针对分布式光伏行业政策存在明显差异，也有个别地区针对光伏组件豁免规划许可的建设高度放宽至2.8米，因此，实际开发建设分布式光伏发电项目的过程中，建议及时了解当地政策，与当地规划等主管部门取得有效沟通，必要时寻求专业的法律意见和技术支持，确保项目在合法的前提下稳健推进。

免责声明：本文仅为一般性法律知识分享，不构成任何具体案件的法律意见。具体项目的法律风险评估，请咨询专业律师并结合项目实际情况进行。参考链接：

1、《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十一条 “项目备案工作应根据分布式光伏发电项目特点尽可能简化程序，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。”

2、《分布式光伏发电开发建设管理办法》第二十条 分布式光伏发电项目利用新建建筑物及其附属场所的，鼓励在建筑物规划设计、施工建设等阶段统筹考虑安装需求，一并办理规划许可等手续；利用既有建筑物及其附属场所的，可按照简约高效的原则，在符合建设要求的条件下免除用地预审与规划选址、规划许可、节能评估等手续。